Artigo: Por uma legislação da política de dados geoestatísticos

Fabiana de Menezes Soares, Marcus Peixoto, Roberto Olinto e Luiz Ugeda

A legislação brasileira que trata da produção de informações estatísticas e geográficas oficiais é pouco conhecida e, embora tenha sido recepcionada pela Constituição Federal de 1988, demanda uma reavaliação profunda, considerando-se os desafios impostos pelo §16 do artigo 37 da CF, incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021, segundo o qual “os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei”.

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Seis projetos de lei estão em tramitação e buscam regulamentar esse parágrafo 16, sendo três no Senado Federal: Projeto de Lei (PL) n° 2341, de 2021, Projeto de Lei Complementar (PLP) n° 61, de 2022, e PL n° 1017, de 2022); e três na Câmara dos Deputados: PLP nº 64, de 2022, PL nº 1025, de 2022, e PL nº 3083, de 2022.

Com exceção do PLP nº 64, de 2022, que aguarda parecer do relator, os 5 demais ainda não têm sequer relator designado.

Já em vigor, a plena efetividade da Lei nº 13.460/2017 (Lei de Proteção e Defesa do Usuário de Serviços Públicos) cria modelo de avaliação do serviço público fundado em dados e evidências e necessita contar com repositório de dados oficiais idôneos.

A avaliação pretendida pela CF é impossível sem dados oficiais, tempestivos e confiáveis. Evidentemente, muitas políticas públicas são planejadas, têm indicadores de resultados definidos e dados estatísticos, geográficos (geoinformação) ou registrais/cadastrais coletados. Mas será isso regra ou exceção?

E qual a tempestividade e confiabilidade desses dados?

Como são armazenados, tratados, compartilhados (entre os diversos sistemas de informação dos órgãos do Estado) e acessados pela população e pela sociedade?

E como é a regulação dessa importantíssima política pública, de produção oficial de dados estatísticos e geográficos?

Sabemos que a principal pesquisa estatística oficial de um país é o Censo Demográfico. A Lei nº 4.789, de 14 de outubro de 1965, revogada pela Lei nº 8.184, de 10 de maio de 1991, já dispunha que a periodicidade dos Censos Demográficos e dos Censos Econômicos, realizados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A Lei de 1991 determinou que a periodicidade não pode exceder a dez anos, no caso dos Censos Demográficos e a cinco anos, no caso dos Censos Econômicos (agropecuário, industrial, comercial e de serviços). Excetuando-se os anos de 1910 e 1930, em que o Censo Demográfico foi suspenso, o ano de 1990, quando a operação foi adiada para 1991, e 2020, quando a pandemia de Covid-19, impediu a sua realização, os demais censos foram realizados decenalmente, nos anos de milésimo zero.

Outras leis são igualmente importantes e, embora também demandem revisão e mereçam ser citadas, como a Lei no 5.878, de 11 de maio de 1973, que dispõe sobre o funcionamento do IBGE (cuja criação já havia sido autorizada pelo Decreto-lei nº 161, de 13 de fevereiro de 1967), ao qual cabe a produção direta de informações e a coordenação e orientação e o desenvolvimento das atividades técnicas dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais. A Lei institui ainda um Plano Geral de Informações Estatísticas e Geográficas, e atualmente o Decreto nº 11.177, de 18 de agosto de 2022, é o que trata do Estatuto do IBGE.

A Lei no 5.534, de 14 de novembro de 1968 (regulamentada pelo Decreto nº 73.177, de 20 de novembro de 1973), por sua vez, impõe a obrigatoriedade de prestação de informações estatísticas ao IBGE por toda pessoa natural ou jurídica de direito público ou de direito privado sob a jurisdição da lei brasileira, e estabelece quais são as infrações e penalidades. Já a  Lei no 6.183, de 11 de dezembro de 1974, dispõe sobre os Sistemas Estatístico e Cartográfico Nacionais, mas só trata do primeiro, determinando que do Sistema Estatístico Nacional seja integrado por todos os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta, de âmbito federal, estadual ou municipal, e entidades de natureza privada, que exerçam atividades estatísticas com o objetivo de conhecimento da realidade física, econômica e social do País, e para isso recebam subvenção ou auxílio dos cofres públicos.

No âmbito da geografia, o Decreto-Lei (DL) nº 243, de 28 de fevereiro de 1967, fixa as Diretrizes e Bases da Cartografia Brasileira, através de um sistema único – o Sistema Cartográfico Nacional, constituído pelas entidades nacionais, públicas e privadas, que tenham por atribuição principal executar trabalhos cartográficos. O DL cria ainda uma Comissão de Cartografia e prevê a existência de um Plano Cartográfico Nacional, a ser constituído pelo conjunto dos Planos Cartográficos Terrestre Básico, Náutico e Aeronáutico.

Como se vê, os principais marcos legais citados datam dos anos 60 e 70 do século passado, quando as tecnologias de captação, tratamento e compartilhamento de dados estatísticos e geográficos eram bem menos sofisticadas que as atuais disponíveis. É urgente a sua revisão pelo Parlamento brasileiro (veja-se Avaliação legislativa: lacunas constitucionais e legais do Censo).

Já o Censo Agropecuário (o único dos censos econômicos executados) foi realizado decenalmente de 1920 a 1970, em 1975, 1980, 1985, 1991 (tendo como ano base 1990) e 1995/96 (quando as informações foram referidas ao ano-safra (agosto de 1995 a julho de 1996). Mas desde então, por falta de previsão orçamentária, a lei não tem sido cumprida. Os censos agropecuários têm sido realizados a cada dez anos, em 2006, ou mais, em 2017.

O agronegócio envolve um conjunto complexo de setores econômicos, como a agropecuária, indústrias de insumos e equipamentos, agroindústrias processadoras, e serviços diversos, que somados representam cerca de 25% do Produto Interno Bruto (PIB). Para assegurar a avaliação das diversas políticas públicas de apoio ao desenvolvimento sustentável do agronegócio, é necessária a realização de um novo Censo Agropecuário, se possível ainda em 2026/27, restabelecendo a periodicidade quinquenal da pesquisa.

O IBGE é ainda responsável por um grande conjunto de pesquisas não censitárias, fundamentais para amparar não só a avaliação de políticas públicas, mas também as estratégias e investimentos privados das empresas.

Porque a realização dos censos é decenal, o IBGE realiza no meio de cada década uma Contagem da População, para corrigir as distorções naturais e crescentes das projeções de crescimento da população. Essas projeções alimentam de dados diversas políticas, entre elas a da distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A Contagem da População fornece informações sobre os totais populacionais, por sexo, idade e relação de parentesco com a pessoa responsável pelo domicílio, bem como sobre a espécie dos domicílios visitados. As dificuldades encontradas pelo IBGE na realização do Censo Demográfico 2022 poderão ser mitigadas pela realização da Contagem da População em 2025, partindo-se do pressuposto que novo Censo deverá ser realizado em 2030.

Há ainda a necessidade da realização de uma nova Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), que avalia as estruturas de consumo, de gastos, de rendimentos e parte da variação patrimonial das famílias, as disparidades regionais, as situações urbana e rural, a difusão e o volume das transferências entre as diferentes classes de renda, bem como a dimensão do mercado consumidor para grupos de produtos e serviços. As edições anteriores foram: o Estudo Nacional da Despesa Familiar (Endef) 1974-1975, com âmbito territorial nacional, à exceção das áreas rurais das Regiões Norte e Centro-Oeste; a POF 1987-1988; a POF 1995-1996; a POF 2002-2003; a POF 2008-2009; e a POF 2017-2018.

Conforme o IBGE, “os resultados da POF 2017-2018 ensejaram análises sobre a avaliação nutricional da disponibilidade domiciliar de alimentos, o consumo alimentar pessoal, a segurança alimentar, o perfil das despesas no Brasil, com base em indicadores selecionados, bem como sobre a avaliação da qualidade de vida da população, realizada, pela primeira vez, sob a perspectiva de dois índices de perdas ou privações multidimensionais. Para tal, foram construídos o índice de perda de qualidade de vida (IPQV) e o índice de desempenho socioeconômico (IDS)”. A base de dados do Censo Demográfico 2022, concluído em 2023, permitirá uma amostragem mais adequada para a realização de uma nova POF, possivelmente em 2024-2025.

Para realizar essas três grandes pesquisas, POF, Contagem Populacional e Censo Agropecuário, Governo e Congresso Nacional precisam garantir recursos ao IBGE anualmente nas leis orçamentárias anuais.

O Projeto de Lei do Congresso Nacional nº 29, de 2023 (PLOA 2024), está em fase de recebimento de emendas parlamentares individuais e de comissões, no Senado Federal e Câmara dos Deputados. Espera-se senso republicano do Parlamento, também na previsão dos recursos orçamentários necessários para os anos seguintes, prevendo essas grandes pesquisas no Projeto de Lei do Congresso Nacional n° 28, de 2023 (PPPA 2024-2027), que institui o Plano Plurianual da União para o período de 2024 a 2027, sob análise da Comissão Mista de Orçamento (CMO), que propõe gastos de R$ 13,3 trilhões para atender 88 programas nos próximos quatro anos.

Sem recursos o IBGE não tem como cumprir os desafios de realizar, até 2026, a POF, o Censo Agropecuário e a Contagem da População, nem de fornecer dados oficiais, confiáveis e tempestivos, para o adequado cumprimento do mandamento constitucional da avaliação das políticas públicas.

Concretamente, isso resulta em sérias limitações à realização dos fins da República que alcancem necessidades, problemas públicos, onde quer que estejam. Sérias limitações ou impossibilidades de assegurar direitos fundamentais e sociais, em propiciar ambiência para o desenvolvimento econômico e social do Brasil sintonizado com as demandas como energia limpa, mudanças climáticas, paridade de gênero, proteção à primeira infância, dentre outras.

Fabiana de Menezes Soares é professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), onde coordena o Observatório para Qualidade da Lei e o LegisLab.

Marcus Peixoto é consultor legislativo do Senado, ex-assessor da presidência do IBGE, doutor em Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ e pós-doutorado no PPED/IE/UFRJ e Faculdade de Direito da UFMG.

Roberto Olinto é pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia da FGV, ex-presidente, ex-diretor de pesquisas e ex-coordenador de Contas Nacionais do IBGE, consultor do Fundo Monetário Internacional para estatísticas econômicas e doutor em Engenharia da Produção pela Coppe/UFRJ.

Luiz Ugeda é advogado e geógrafo, founder e CEO da Geocracia

De Conjur

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