Contra as tragédias das chuvas, falta urbanismo na política de universalização da infraestrutura

Tão certas quanto as chuvas de verão no Brasil são as tragédias que, infelizmente, vêm junto com elas. Tomem-se dois casos extremos e recentes: o que ocorreu em Petrópolis, no Rio de Janeiro, no ano de 2022, e no litoral norte de São Paulo agora, em 2023. Previsíveis, portanto, tais calamidades poderiam ser evitadas, uma vez que são conhecidos os fatores que as provocam. Um dos caminhos para isso é apontado pelo jurista Victor Carvalho Pinto, coordenador do Núcleo Cidade e Regulação do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper: o urbanismo tem que comandar o processo de ocupação legal, mas também de regularização do ilegal.

Para Carvalho Pinto, doutor em Direito, toda ação feita à revelia do urbanismo — principalmente em áreas de risco ou de proteção ambiental — pode prejudicar em vez de ajudar. “Se não houvesse o fornecimento de infraestrutura para essas áreas, o grau de consolidação das ocupações seria muito menor do que acaba sendo”, diz ele. O fornecimento de energia elétrica é a primeira condição favorável à fixação dessas populações, seguida pelo abastecimento de água. “A água pode ser obtida por poço, porém a energia elétrica é muito difícil de obter senão for pela própria rede”, pontua Carvalho Pinto”.

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O que se tem observado é que os órgãos públicos e as empresas concessionárias levam ainda mais infraestrutura para as áreas de risco ocupadas. “Em qualquer tipo de situação de ocupação irregular do solo, antes que qualquer órgão técnico faça uma avaliação urbanística, ambiental ou de defesa civil, para verificar se aquele assentamento deve ou não ser mantido, já chegam a energia elétrica e, logo em seguida, outros benefícios”, afirma. “Vejo isso como uma distorção”, sublinha o coordenador do Núcleo Cidade e Regulação.

A origem desta distorção está na falta de coordenação entre as várias políticas sociais e de infraestrutura com o ordenamento territorial, avalia Carvalho Pinto. Ele cita a investigação feita em Petrópolis, pela Comissão Temporária Externa do Senado, nos três meses posteriores às chuvas que resultaram em 233 mortos e diversos estragos na região serrana fluminense. Sobre política habitacional, registrou-se que as previsíveis consequências dos deslizamentos são inaceitáveis porque o estado permite e tolera a ocupação em áreas de risco e “até chancela, quando garante o fornecimento de serviços públicos”.

No caso do litoral paulista, onde morreram 65 pessoas, a situação não seria diferente. “É provável que já houvesse um mapeamento dessas áreas de risco em São Sebastião, a cidade mais atingida”, afirma o jurista, “porque desde 2012 a legislação federal exige que seja feita uma carta geotécnica para levantar as áreas de risco dos municípios. A maioria dos municípios de porte médio para cima já tem essa carta, então está tudo mapeado. São áreas conhecidas, com risco identificado.”

A partir dessa hipótese, duas questões se abrem: por que não se tomaram providências para remover o risco ou para retirar os moradores; e qual é a política habitacional da região. “Houve um período no qual a política habitacional do governo do estado de São Paulo era voltada para retirar as pessoas de áreas de risco, conjugada com medidas para não permitir a reocupação do local, remover a infraestrutura e recuperar a situação ambiental”, diz Carvalho Pinto. “Depois, essa política foi descontinuada, e as pessoas voltaram a ocupar as áreas de risco.”

Justificativa histórica

Uma das ações que está ao alcance de prefeituras, empresas concessionárias e órgãos da defesa civil e do meio ambiente é o controle no fornecimento de infraestrutura. A regulamentação da energia elétrica é federal. Em 2021, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) atualizou essa norma. “A empresa concessionária de energia precisa consultar o município, que precisa autorizar o fornecimento de energia elétrica para cada assentamento informal”, destaca o jurista.

Nas cidades assoladas por tragédias climáticas, parece que o controle fraquejou. Há uma justificativa histórica para o afrouxamento da regra. O Brasil adota a política de universalização de serviços públicos. Em 2002, a Lei 10.438 estabeleceu metas para o acesso à energia elétrica. Cinco anos depois, a Lei 11.445 federalizou o mesmo princípio para o saneamento básico, antes disperso em alguns estados e municípios. “A maneira como a universalização foi implementada desconsiderou totalmente o impacto urbanístico e ambiental dessa política”, afirma Carvalho Pinto.

Em resumo, na época, a Aneel definiu metas para todas as concessionárias e previu multas para quem não as atingisse no prazo. A concessionária seria punida se não houvesse ampliado o fornecimento para quem não tinha o acesso no momento em que a meta foi estabelecida. “Isso incluía as áreas de risco”, ressalta o coordenador do Núcleo Cidade e Regulação. “Então, levar a infraestrutura era realmente uma política pública. Inclusive, eventuais custos de estender a rede são compartilhados por todos os usuários. Foi uma política mal concebida porque propiciou esse tipo de situação.”

O novo marco do saneamento básico, a Lei nº 14.026/2020, fixou metas de atendimento de 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgotos até 2033, válidas para todos os contratos de concessões ou programas estatais do setor. A regulamentação está sob responsabilidade da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). O marco não indicou como se mede esse conceito de universalização do saneamento básico. “Isto é, se for adotado o mesmo critério usado no passado para a energia elétrica, teremos o mesmo problema”, observa Carvalho Pinto.

Plano diretor

Não é raro que se reivindique a determinação do fornecimento de água e energia via Poder Judiciário, tanto pelo Ministério Público ou pelas Defensorias Públicas quanto pelos próprios moradores com seus advogados. “Em muitos casos, os juízes concedem esses pedidos, a meu ver, erroneamente”, acentua o jurista. “A prefeitura tem que fazer o estudo urbanístico. Se não houver esse estudo, está se cometendo um erro ao determinar o fornecimento. Pode dar certo se for um assentamento que não está em área de risco, no entanto, se não existir um diagnóstico adequado, pode-se fortalecer a ocupação de uma área ameaçada por desastres naturais.”

Carvalho Pinto complementa: “A Constituição diz que toda cidade tem que ter um plano diretor. Diz que o plano diretor é o instrumento básico para ordenar o território e que o direito de propriedade tem que obedecer ao plano diretor. Isso tudo está na Constituição. No momento em que o Estado, por meio de uma concessionária de energia elétrica ou de água ou de qualquer outro órgão público, leva a infraestrutura para algum lugar que o plano diretor diz que não deve ser ocupado, temos uma inconstitucionalidade. Então, se é inconstitucional, qualquer lei que estabeleça essa obrigação é também inconstitucional. Como jurista, acho que o Poder Judiciário teria todos os elementos necessários e suficientes para tomar a decisão correta”.

Outro equívoco é analisar o fenômeno exclusivamente pela perspectiva da renda, como se apenas as pessoas de baixa renda se instalassem nas áreas de risco ou de proteção ambiental. “No passado, havia os grileiros amadores, de pequena escala”, afirma Carvalho Pinto. “Hoje em dia, é o crime organizado propriamente dito. E que constrói prédios com vários andares. Não é só um problema de estoque, como se fala em economia, que temos que reduzir. Existe um problema de fluxo, ou seja, o estoque está crescendo. Cada vez há mais pessoas ocupando áreas irregularmente, e não são só pessoas de baixa renda.”

Do Insper

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