Para o professor adjunto do Departamento de Planejamento, Urbanismo e Ambiente da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Unesp, José Roberto Fernandes Castilho, é fundamental para o desenvolvimento do país que imóveis urbanos e rurais, públicos e privados, em solo natural ou artificial, tenham uma governança e estejam sob um controle público. Em entrevista ao Geocracia, Castilho, que é mestre e doutor em Direito pela Universidade de São Paulo (USP) e especialista em Direito Urbanístico, é preciso um “governo do território” no Brasil: “Seria fundamental, do ponto de vista da segurança dominial e do acesso à informação, que fosse criado um cadastro imobiliário único ou, pelo menos, seguindo um mesmo padrão nacional. Assim como foi criada, recentemente, a carteira de identidade nacional, seria perfeitamente possível e mesmo necessário a criação de identificação única para todos os imóveis, cadastro digital e georreferenciado, de modo tal que sua localização fosse certa e indiscutível”, afirma Castilho.
Acompanhe, a seguir, a entrevista na íntegra.
Quais devem ser os rumos da defesa do espaço público urbano no século 21? Fala-se de cidades inteligentes, mas qual seria sua natureza jurídica?
Penso que o fundamental é as cidades serem democráticas, de modo a garantir o “direito à cidade” como direito de participação nos destinos da cidade, definindo e conquistando novos direitos. A ordenação urbana constitui um direito fundamental, de natureza social, mas muitas vezes passa longe dos cidadãos. Isso por vários motivos, entre eles a tecnicidade e especialização do tema. Já participei de muitas audiências públicas para discussão de planos e posso dizer que, no mais das vezes, os cidadãos não conseguem entender aquilo sobre o que se debate. Ou entendem pouco, salvo os grupos organizados que acabam dominando as assembleias. Acho que o papel do urbanista pode ser também o de um “animador cultural”, mostrando alternativas e deixando as pessoas decidirem. Tenho muito medo da tecnocracia e de conceitos pouco explícitos, que já geraram monstros no passado. Assim como tenho medo de ideias inovadoras que deixam de lado o povo. Lembro, por exemplo, o caso do “gerente urbano” que, baseado numa experiência americana, seria um salvador da pátria. Ora, não deu certo porque a cidade é uma construção coletiva que deve ser feita por cidadãos, técnicos e políticos, todos juntos. Mas o poder de decisão, em se tratando de ordenação urbana, sempre deve ser do povo. No entanto, entenda-se: povo informado assim como a LGPD define o consentimento: manifestação livre, informada e inequívoca. Decidir sem informação é dar um tiro no escuro. A ideia de “cidade inteligente” me parece uma ideia vaga onde cabe muita coisa, conforme o interesse de quem a usa, notadamente os profissionais da informática. No lugar do “gerente”, pessoa física, coloca-se um sistema informático cujos comandos não se sabe muito bem quem definiu nem como definiu. É comparável ao de “cidade educadora”. O melhor adjetivo que se pode dar à cidade é “cidade democrática” – aquela cujos destinos são decididos coletivamente. Isto sim é de encher os olhos, porque é algo que ainda não conseguimos criar no Brasil.
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O Direito não costuma tratar do conceito de solo, mas dos bens imóveis. Muito se fala na criação de um “CPF” para as propriedades. Para ficarmos em dois exemplos próximos, Portugal acabou de criar o NIP – Número de Identificação Predial ligado à Direção-Geral do Território (DGT); Rui Barbosa já defendia isso em 1890, quando dizia que as propriedades precisavam ter um número correspondente e um serviço geográfico que representasse sua morfologia espacial. Enquanto professor de Direito em um curso de Engenharia Cartográfica, como vê o avanço desta construção normativa no Brasil?
Acho esse um ponto fundamental para o desenvolvimento do país. É mesmo necessário que os imóveis urbanos e rurais, públicos e privados, tendo como objeto o solo natural ou artificial, tenham uma governança, ou seja, estejam sob um controle público. Em suma, é preciso um “governo do território” no Brasil. Aqui não existe isso porque nossa federação é trina e, então, este governo se perde entre muitas instâncias e órgãos, acabando no Registro de Imóveis! Seria fundamental, do ponto de vista da segurança dominial e do acesso à informação, que fosse criado um cadastro imobiliário único ou, pelo menos, seguindo um mesmo padrão nacional. Assim como foi criada, recentemente, a carteira de identidade nacional, seria perfeitamente possível e mesmo necessário a criação de identificação única para todos os imóveis, cadastro digital e georreferenciado, de modo tal que sua localização fosse certa e indiscutível. É um absurdo que o cadastro imobiliário seja multiplicado, quando poderia haver um órgão público único responsável pela gestão da informação de todos os imóveis. A informática permitiria isso sem maiores problemas. Penso que temos de avançar muito nesse campo. Veja-se que a lei do georreferenciamento é de 2001, e apenas em 2021 o STF julgou-a constitucional. Foram precisos 20 anos…
O que o deus Términus, ou Termo (frequentemente representado como um idoso sem braços e pernas para indicar que a divisa entre propriedades não poderia ser deslocada), diria se conhecesse o Cadastro Ambiental Brasileiro (CAR), que em sua curta história chegou a ter mais de 1 milhão de km2 de sobreposição de poligonais?
Bem, o CAR tem um vício de origem, que é fato dele dispensar atuação de profissional da Engenharia Cartográfica e de Agrimensura, podendo ser feito pelo próprio proprietário ou possuidor do imóvel rural. Ademais, a qualificação do imóvel em termos de proteção ambiental depende de quem declara. Portanto, uma pessoa pode entender que certa área é APP e outra não. São leituras da realidade que podem estar equivocadas ou não. E este “equívoco” pode ainda ser intencional, o que caracterizará falsidade ideológica. Por isso não me parece que o CAR possa ser tomado como exemplo – exemplo negativo, claro – de cadastro imobiliário que não deu certo. O CAR não é cadastro imobiliário, é cadastro ambiental. Como diz a lei, ele integra informações ambientais, compondo base de dados para o planejamento ambiental e o controle do desmatamento. Outra coisa, bastante distinta, a meu ver é o cadastro imobiliário que concerne a parcelas destacadas do solo, quanto à sua perfeita identificação, demarcação e confrontação. Há muito menos subjetividade do que ocorre com o cadastro ambiental, que qualifica o solo natural e pressupõe o conhecimento da legislação ambiental que é intrincada e, talvez propositalmente, mutante e nada clara. Basta ver o conceito de APP urbana, que está no “Código Florestal”, mas que foi modificado agora em 2021 por lei publicada em 29 de dezembro passado.
Com o avanço das tecnologias de georreferenciamento e de gestão do território, ainda faz sentido falar em urbano/rural para além da questão tributária ou começa a fazer sentido focar mais no lugar/regional/nacional enquanto elemento central, e escalar, de ordenamento do território?
Esse tema é velho, mas sempre novo, porque permite uma leitura básica e elementar do território. Acho que faz todo sentido, porque a tributação rural é a tributação da empresa de exploração agrícola, pecuária etc. O ITR é um tributo que grava da propriedade rural tomada como produtora de bens, de alimentos. Isto é algo muito diferente da tributação referente aos imóveis urbanos. Mas a distinção pode ser aprofundada, por exemplo, no que tange ao cumprimento ou descumprimento da função social da propriedade. Uma coisa é um pequeno lote vazio e outra, muito diferente e muito mais grave, é um latifúndio improdutivo. No planejamento, ambos são muito distintos. Nesse sentido, me parece de extrema importância controlarmos o avanço do urbano sobre o rural, o que se manifesta em loteamentos clandestinos, chácaras de lazer, desmembramentos travestidos que escondem verdadeiros loteamentos. Houve uma tentativa de se disciplinar isso (de novo, a necessidade do “governo do território”) em 2012, com a lei que introduziu os arts. 42-A e B no Estatuto da Cidade. Entretanto, dez anos depois, me parece que a eficácia dessa norma – sobretudo o art. 42-B – tem sido muito baixa. Penso que aqui, como na Europa, o solo rural precisa ser visto como solo não urbanizável, onde a urbanização é proibida, vedada. Mas não é o que acontece por aqui: aqui a marca, em termos de macrozoneamento municipal, é o “desleixo” que Sérgio Buarque de Holanda via na cidade da América Portuguesa. Há muitos municípios em que você cruza espaços urbanos e rurais sucessivamente na medida em que os prefeitos foram permitindo a urbanização do solo para fins urbanos em zona rural, sem qualquer controle. Isto traz um prejuízo enorme para todos porque mesmo quem mora em locais distantes tem todos os direitos fundamentais de quem mora em zona densamente urbanizada. A atuação do Ministério Público, nesses casos, é tênue e mesmo irrelevante, o que é péssimo para o conjunto dos cidadãos.
Na Europa, o Direito do Ordenamento do Território atua de forma complementar ao chamado Direito do Urbanismo. Considerando que o Brasil não tem uma Política Nacional de Ordenamento do Território, o que falta para os juristas serem mais enfáticos na defesa desta bandeira?
Esta é uma pergunta central. O que falta entre nós é o estudo metódico, “científico”, da ordenação do território que permita uma atuação efetiva do Poder Público sobre ele. Penso que, em muitas graduações, fala-se muito de política urbana e muito pouco (ou nada) de Direito do Urbanismo ou do Ordenamento do Território. Embora eu saiba que a distinção entre direito e política é difícil e complexa, o fato é que estudar Direito é estudar princípios e normas que regem determinados setores da vida social, tendo por base a Constituição Federal. A política se viabiliza pelo Direito. Nas graduações em Direito no Brasil, não há Direito Urbanístico. Nas graduações em Arquitetura e Urbanismo, também não há, o que é um singular absurdo, porque o arquiteto vai intervir no território e, portanto, ele tem absoluta necessidade de conhecer as normas que incidem sobre o espaço urbano. Fiz um estudo sobre o Direito nas graduações em Arquitetura e Urbanismo, no Brasil, publicado na revista Vitruvius no ano passado, e descobri coisas terríveis, situações em que o Direito vai aparecer entremisturado com matérias completamente distintas, diferentes. Quanto à Engenharia Cartográfica e de Agrimensura – um conhecimento essencial para permitir o referido “governo do território”, a Cartografia é que desvenda o território –, no Estado de São Paulo só há um curso público, na Unesp de Presidente Prudente. Isto demonstra, a meu ver, que precisamos avançar muito, tanto na afirmação da ordenação territorial como direito fundamental, quanto na capacitação de profissionais para intervirem de modo qualificado sobre o território ou mesmo para identificar as parcelas que o compõem. Advogados, arquitetos e engenheiros têm muito a contribuir mas, primeiro, é preciso se estabelecer um “denominador conceitual mínimo comum”, já que nem isso existe.
