O que é o “G” do IBGE?

Imagem: arquivo pessoal

No âmbito das comemorações do Dia do Geógrafo e Dia do Estatístico, comemorados ontem (29), em alusão à criação do IBGE, Geocracia entrevistou Nelson de Castro Senra, ex-superintendente do Centro de Documentação e Disseminação de Informações (CDDI) do IBGE, ex-professor colaborador no Programa de Mestrado da Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE / IBGE) e doutor em Ciência da Informação pela UFRJ. Falando dos propósitos iniciais do IBGE segundo a visão do seu idealizador Teixeira de Freitas e de como a Geografia perdeu seu status no órgão, Senra admite que Geografia não tem conseguido mostrar uma dimensão científica e “ocupar um espaço próprio na estrutura do IBGE” até porque, no seu entender, a própria Geografia, “no que quer que tenha resultado como expertise, sofre de uma crise de identidade”.

Comemora-se o Dia do Geógrafo e o Dia do Estatístico na mesma data porque foi em um 29 de maio que o IBGE foi criado. Como foi esse processo de criação e por que um órgão que envolvesse, em conjunto, Geografia e Estatística?

O IBGE não foi criado em 29 de maio de 1936, mas apenas começou a funcionar nesse dia, com a posse em sua presidência do embaixador José Carlos de Macedo Soares (à época, acumulando o Ministério das Relações Exteriores). Na verdade, nesse dia, ainda não havia o IBGE enquanto tal, mas apenas o Instituto Nacional de Estatística, que fora criado em 6 de julho de 1934, pelo Decreto nº. 24.609, como uma “federação de repartições” ou um “consórcio federativo”, conforme afirmava seu idealizador Mário Augusto Teixeira de Freitas.

Contudo, fazendo um pequeno retorno, Teixeira de Freitas propusera (em 5 de fevereiro de 1932) a criação de um Instituto Nacional de Estatística e Cartografia, o que não conseguiria materializar. Mas, graças às démarches de Juarez Távora, então Ministro da Agricultura, com quem convivia na Sociedade dos Amigos de Alberto Torres junto a Getúlio Vargas, conseguiu concretizar o Instituto Nacional de Estatística. Dado, no entanto, o espírito da legislação que o constituíra, era preciso que ele tivesse um presidente para começar a funcionar.

Teixeira de Freitas foi incansável nessa busca, propondo vários nomes, e por um feliz acaso surgiu o de Macedo Soares que, à sua revelia, seria nomeado por Vargas presidente da Instituição (em 19 de junho de 1935), mas só decidindo pela posse em 29 de maio de 1936, tomada como data natalícia da Instituição. De imediato, a 7 de julho, no Palácio do Itamaraty, tem início a elaboração da Convenção Nacional de Estatística que daria forma ao Instituto, formalizada em sessão solene em 11 de agosto, na presença de Getúlio Vargas, que assina o Decreto nº. 1.022. Tinha então início um novo tempo da atividade estatística brasileira.

Não obstante a cartografia ter ficado de fora no nome do Instituto, Teixeira de Freitas, resiliente, a insere no documento convencional como imperativo à atividade estatística, e luta por todo o ano de 1937 no sentido de retornar ao nome que propusera inicialmente: Instituto Nacional de Estatística e Cartografia.

Entrementes, por várias circunstâncias, com grande influência de Macedo Soares, em 24 de março de 1937, pelo Decreto nº. 1527, é criado o Conselho Brasileiro de Geografia, trazendo a decisão de que fosse incorporado ao Instituto Nacional de Estatística. Desde então, ajustes feitos aqui e ali, finalmente, em 26 de janeiro de 1938, pelo Decreto-lei nº. 218, é feita essa incorporação, havendo sua mudança para Conselho Nacional de Geografia, paralelamente ao Conselho Nacional de Estatística (que fora criado pela Convenção antes aludida).

No mesmo instante, pelo mesmo instrumento legal, o Instituto Nacional de Estatística passa a se chamar Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, tendo havido, importa frisar, apenas uma troca de sigla, já que, na essência, nada mudara, porquanto a cartografia já integrava a Convenção, ainda que, sob a concepção ampliada de Geografia, se expandisse seu escopo de atuação (O “G” estar antes do “E” na sigla não caracteriza nenhuma primazia, mas apenas o desejo de Teixeira de Freitas de que a sigla tivesse que ser expressa sempre pelo dizer das letras).

Quanto às aludidas comemorações, o Dia do Estatístico foi estabelecido pela Resolução nº. 190, da Assembleia Geral do Conselho Nacional de Estatística, em 22 de julho de 1941; e o Dia do Geógrafo o foi pela Resolução nº. 133, da Assembleia Geral do Conselho Nacional de Geografia, em 7 de julho de 1945. Com o passar do tempo e a variação de profissionais a atuarem no IBGE, passou-se também a se referir a esse dia como Dia do Ibgeano, o que é muito caro para todos os ibgeanos / ibgeanas.

O embaixador Macedo Soares e o advogado e estatístico Mário Augusto Teixeira de Freitas são considerados os pais dessa construção política e técnica. Quão avançado eles estavam em seu tempo?

Mário Augusto Teixeira de Freitas deve ser considerado, sem dúvida alguma, o idealizador do IBGE e seu organizador técnico (também político, pelas muitas relações que fizera ao longo da carreira), enquanto foi seu secretário-geral (1936-1948), seguindo muito influente nos destinos da instituição até falecer, em 22 de fevereiro de 1956. Duas frases que tomava como motes dizem muito da garra de Teixeira de Freitas: “Faça o Brasil a estatística que deve ter e a estatística fará o Brasil como deve ser” e “Conhecemos para prevermos, e prevemos para provermos”. Teve um grande mestre na pessoa de José Luiz Sayão de Bulhões Carvalho, que chefiou a Diretoria Geral de Estatística, na Primeira República, por cerca de 20 anos, e a quem rendeu homenagem quando da posse de Macedo Soares.

Tinha uma vocação intrínseca para a matemática (tendo, por exemplo, deixado uma solução para o Teorema de Fermat, ainda não confirmada) e, sendo um grande pensador, um transformador idealista das realidades brasileiras (o primeiro plano nacional de base foi elaborado por ele). Atuou não apenas na atividade estatística, mas também na questão espacial (em que propôs uma nova divisão territorial para o Brasil e debateu intensamente o municipalismo), na cultura e na educação, tendo dialogado (por cartas) com grandes educadores (Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo, Lourenço Filho, Sud Mennucci, Helena Antipoff, entre outros). Era resiliente em tudo que fazia, sendo sempre um visionário.

Quanto à presidência da instituição, Teixeira de Freitas era claro em dizer que o cargo devia ser ocupada por alguém fora do quadro, por alguém que circulasse pelos gabinetes do poder tendo três funções precípuas: primeira, angariar suporte ao Instituto, fosse na questão orçamentária, na de recursos humanos e suporte técnico, sempre que se fizessem necessários; segundo, mostrar aos decisores a importância das informações estatísticas e geográficas (com destaque às cartográficas) que cabia ao Instituto produzir, de modo a valorizar suas atividades, dando a todos perfeita percepção de suas complexidades, de que nada do que fazia se alcançava ao estalar de um dedo; terceira, dar divulgação a viva voz dos novos produtos do Instituto tão logo eles saíssem, sempre valorizando suas qualidades. Isso só uma pessoa com livre acesso aos gabinetes do poder conseguiria fazer, na concepção de Teixeira de Freitas. De acordo com ele, não importava falar uma linguagem técnica, mas, antes, falar a linguagem comum do poder.

Pois, nesse sentido, o Embaixador Macedo Soares (e vários que vieram depois) foi uma escolha perfeita, e não por acaso a pessoa que ficou mais tempo à frente da instituição (em duas gestões), num total de quase 17 anos. Homem de renome, historiador conceituado, membro da Academia Brasileira de Letras, que chegou a presidir, sócio efetivo do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, cuja presidência ocupou por mais longo tempo em toda sua história, e que ainda ocuparia a governança de São Paulo (ao tempo do governo Eurico Dutra). Graças ao seu prestígio, o IBGE assumiu, a partir de 1942, quando o Brasil entrou na II Guerra Mundial, a incumbência da elaboração das estatísticas militares, o que representou para a instituição um aporte de recursos extra-orçamento jamais imaginado, e que lhe foi essencial para ganhar a estrutura definitiva que Teixeira de Freitas imaginara. Nenhum técnico da Casa consegue enfrentar os percalços dos gabinetes do poder, e, não raro, até mesmo pessoas extra-quadro também tropeçam, mas essas têm melhores chances de superar os trancos, como a história bem mostra. Em suma, nesse sentido político, Macedo Soares foi sem dúvida um organizador da instituição.

O Decreto-Lei n. 161, de 13 de fevereiro de 1967, extinguiu o IBGE original e, depois de extinto, previu a criação da Fundação IBGE. Para muitos, esse foi um momento de fortalecimento do lado estatístico e de morte da política pública geográfica no Brasil. A partir de então, todos os presidentes passaram a ter uma formação majoritariamente econômica, sendo que, antes, era mais jurídica. Em sua opinião, o G e o E do IBGE continuam a se equivaler? 

Nesse instante, associou-se a informação estatística ao planejamento, em caráter nacional, regional e local. A lógica anterior, de se estar traçando um retrato do país em caráter municipal em todas as temáticas investigadas, sempre com igual prioridade, caiu por terra. Chegou-se a esse instante após quatro avaliações da atividade estatística (que tinha o IBGE em seu centro), avaliações essas que foram cumulativas, no sentido de que cada uma tomava a anterior como referência. Em todas elas houve a participação institucional, com a presença de técnicos e o acordo da direção.

A primeira ocorreu em 1958, num grande seminário nacional patrocinado por diferentes órgãos públicos e privados; a segunda se deu em 1962, promovida pela Comissão Nacional de Planejamento, por iniciativa do gabinete de Tancredo Neves, ao tempo do efêmero parlamentarismo; a terceira veio à tona em 1964 por uma solicitação da presidência do Instituto à OEA, mais exatamente ao IASI (Instituto Interamericano de Estatística), na pessoa de um ex-ibgeano, Tulo Hostílio Montenegro (grande admirador e discípulo de Teixeira de Freitas). Em 1966, na pessoa de Henrique Flanzer, do ainda Escritório de Pesquisas Econômica Aplicada (futuro IPEA), por designação de João Paulo dos Reis Velloso, veio uma avaliação, por assim dizer, síntese, que exatamente resultou na proposta de transformação da então autarquia pública em Fundação Pública de Direito Privado.

A mudança em Fundação IBGE teve duas fases. A primeira teve a duração de 1967 a 1970, quando da posse como presidente de Isaac Kerstenetzky, egresso da Fundação Getúlio Vargas, e já grande conhecedor do IBGE, pois partícipe há longo tempo de vários de seus comitês e conselhos. A primeira fase, por muito que tenha feito, criou uma estrutura complexa, e de atuação lenta, de modo que os resultados esperados em prol do planejamento não ocorreram, ao menos na dinâmica almejada, o que tornou imperativa a mudança. (Nessa primeira fase, o primeiro ibgeano, Sebastião Aguiar Ayres, ocupou a presidência da instituição).

Com Isaac Kerstenetzky, uma nova avaliação foi solicitada à OEA / IASI e que também seria feita por Tulo Hostílio Montenegro. De pronto, começaram as mudanças, culminando na Lei nº. 5.878, de 11 de março de 1973, que ainda rege o IBGE, dela sendo derivados diversos outros títulos legais.

Por se ter feito um paralelismo entre estatística e planejamento, naturalmente os aspectos econômicos, em si, e sociais, associados aos econômicos, foram os mais centrais na atividade institucional, o que levou a uma preferência por economistas em sua presidência (sem que isso esteja determinado em nenhum dispositivo legal), não impedindo que um notável sociólogo (Simon Schwartzman) também a ocupasse.

Vale observar que só a partir de Isaac Kerstenetzky ficou explícito que a Casa trabalharia sob um Plano Geral de Informações Estatísticas e Geográficas – PGIEG (por mais que já o fizesse, jamais esteve claro em seus programas anteriores de trabalho). E por bom tempo houve mesmo a tentativa de se elaborar trabalhos associando a Geografia e a Estatística (em boa medida motivada pelo planejamento), o que resultou na chamada Geografia Quantitativa (repudiada pelos geógrafos mais antigos), através de Speridião Faissol.

Por fim, vale notar que a atual estrutura do IBGE faz com que a área de pesquisa estatística tenha grande interesse na “base territorial”, o que nos faz voltar ao desejo inicial de Teixeira de Freitas de um Instituto Nacional de Estatística e Cartografia. Não estou dizendo, de modo algum, que o IBGE deva ser mudado. Não, em definitivo. Mas convém lembrar que, quando se colocou no nome do Instituto “geografia” e não apenas “cartografia” estava-se dando abrangência ao conhecimento. Contudo, penso eu, agora, a “geografia” abre-se em saberes e vive uma crise de identidade. Então, para fins vitais internos, o que é o “G” do IBGE, afora a “cartografia”?

Com a extinção da Concar e a necessidade de se judicializar o Censo para que ele possa ocorrer em 2022, o que a história das políticas públicas geográficas e estatísticas nos ensinam para fortalecermos esse sistema?

Pois, fazendo a pesquisa sócio-histórica da atividade estatística brasileira, a que me dediquei por muito tempo e ainda me dedico, costumo dividir a história do IBGE, enquanto estando à frente de um Sistema Estatístico Brasileiro (logo falarei da Geografia), em três tempos (estamos, hoje, no terceiro tempo):

O primeiro começa em 1934/36, com Teixeira de Freitas, e vai até mais ou menos 1970/73, com Isaac Kerstenetzky. Em seu início cabia ao Instituto ser coordenador de um sem-número de produtores de estatísticas, tornando as estatísticas produzidas harmônicas e integradas, e esse é exato o caráter sistêmico que se desejava, isto é, dar ao todo um valor maior do que a simples soma das partes. Não tinha como ser diferente, porque a principal fonte de informações primárias eram os registros administrativos. Mas, com o passar do tempo, por várias razões, pouco a pouco se viu no imperativo de também produzir estatísticas de uma ou outra temática, e o fazia com muitas dificuldades, o que foi lhe retirando eficiência.

Vindo a mudança (segundo modelo), que se fez imperativa, houve a incorporação de inúmeras novas tecnologias, por exemplo a da amostragem, o que facilitou ainda mais a senda da produção, de modo que se pôde abandonar os registros administrativos, de difícil uso (já que estavam em papel, e em inúmeros lugares), e se passou a produzir os próprios registros de informações primárias (os chamados registros estatísticos). Mas não tardará para que surja um drama: os recursos de informática também facilitaram a armazenagem dos tais registros administrativos e usá-los se tornou mais fácil, logo aparecendo um sem-número de usuários, muitos sem ter o menor traquejo de produção. O resultado é que o país se viu atolado em estatísticas temáticas (saúde, segurança, transporte etc.) de má qualidade, que não falam entre si. E o IBGE, como não mais se dedicou à coordenação, embora isso siga sendo sua atribuição (por dispositivo legal), deixou o barco afundar. Hoje, o Instituto é um produtor temático, por certo o melhor, o mais sólido, o mais seguro, mas sem importar com os demais produtores e em colocar em ordem a produção errática das estatísticas que abundam o país, confundindo bastante.

Esse segundo tempo, em termos nacionais, continua até hoje. Mas, em termos internos ao IBGE, mudou mais ou menos a partir de 1994/95, com Simon Schwartzman. O IBGE seguiu voltado para si, deixando os demais produtores se expandirem, e não raro crescerem em importância, inclusive vendo seus temas ganharem relevância, por exemplo, as estatísticas da segurança, as da saúde, as do transporte, e as de tantas outras temáticas. Pois, ao término do período militar, ocorre a “morte” do planejamento dito nacional / regional – e diga-se “morte” se é mesmo que o país algum dia tomou decisões no contexto do planejamento, se não sempre no âmbito da Fazenda e do Banco Central. Em havendo essa morte, surge a questão interna: para quem o Sistema Estatístico Brasileiro, que o IBGE liderava, estava se dirigindo? Isso não tem a menor importância quando à forma de se produzir essa ou aquela estatística, mas tem relevância quanto ao que se está produzindo, pois há temas que não importam se o demandante é diverso. Pois bem, desde que conquistamos a redemocratização, com uma nova Constituição, notáveis nomes assumiram a presidência do Instituto e realizaram mudanças admiráveis. Mas essa questão-chave ficou no ar e só foi resolvida por Simon Schwartzman, que a resolveu colocando em pé o ovo de Colombo: o IBGE é um órgão de Estado (o que todos já diziam, desde Teixeira de Freitas), então, trabalha para a Sociedade. Simples assim e ponto final. Dessa forma, acabou aquele fantasma do planejamento, de haver ou não planejamento, em qualquer dimensão que seja. Não é o que move o Instituto, pois ele deve sempre se ver trabalhando para a Sociedade. E nosso esforço periódico deve ser auscultá-la no sentido de atualizar o Plano Geral de Informações Estatísticas e Geográficas – PGIEG, o que se fez por vários seminários e encontros nacionais e internacionais por ele promovidos, mas que não foram continuados, ao menos na mesma grandeza. Desde então, de uma forma ou de outra, o IBGE teve um alinhamento aos organismos internacionais, aos planos e acordos externos, seja em linhas de trabalho, seja em adoção de métodos, de técnicas etc. O Instituto ganhou ainda maior nome.

Pois este terceiro modelo, desde 1994/95, no qual estamos, e que é ótimo para o IBGE, pois avança em sua vertente produtiva, não atende ao Sistema, pois não avança em nada o aspecto da Coordenação, deixando ao léu a produção desenfreada de estatísticas temáticas que mais confundem do que esclarecem. Donde, entendo que precisamos caminhar para um quarto modelo, em que, sem abandonar os avanços dos segundo e terceiro modelos, precisamos retornar a aspectos relevantes do primeiro modelo (claro, dando-lhes as atualizações que o avanço do tempo oferece). O IBGE, sem deixar de ser produtor, mas podendo ser menos, precisa voltar a coordenar do Sistema Estatístico. Alguns podem querer atualizar a expressão “coordenação” como “regulação”, mas não sei se é adequada. E a “geociências” dentro do IBGE? Aí a questão a mim parece mais complexa, e em três sentidos: primeiro, a “geografia” no âmbito acadêmico se viu podada de muito de seu antigo corpus, por exemplo, a cartografia, a geodésia etc., cada qual se tornando uma expertise e com grande suporte tecnológico; segundo, todos os segmentos em que se dividiu esbarram em diferentes órgãos públicos e privados, não raro com mais expertise e mais tecnologia do que o IBGE dispõe para trabalhar, sendo difícil que ele possa vir a ser determinante, como consegue fazer no âmbito da estatística (ainda que lhe falte, hoje, uma legislação atualizada); terceiro, a própria “geografia”, no que quer que tenha resultado como expertise, a meu juízo, sofre de uma crise de identidade ou, ao menos, não consegue se mostrar como tendo uma dimensão científica própria, a ocupar um espaço próprio na estrutura da Fundação. Como não sou estudioso do “G” do IBGE, espero muito que ele permaneça com ambas as atividades e possa ter papel relevante em ambas, mas acho que, no caso do “E”, ele tem mais chances de ser determinante do que no caso do “G”, mas posso estar errado.

Post Author: Geocracia