Regularização fundiária vai além do título de propriedade

A regularização fundiária em áreas de proteção ambiental é um tema complexo e desafiador no Brasil. Isso se deve, em grande parte, à falta de informações precisas sobre a titularidade da terra nessas áreas, bem como às questões ambientais envolvidas. Além disso, muitas vezes há conflitos entre os interesses dos proprietários de terras e os objetivos de conservação ambiental do Estado. A complexidade das leis ambientais brasileiras também pode dificultar o processo de regularização fundiária, especialmente quando se trata de áreas protegidas.

Para Talden Farias, advogado e professor da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e da Paraíba (UFPB), a aplicação da regularização fundiária nas ocupações localizadas em Área de Proteção Ambiental (APP) exigem a demonstração de melhoria das condições ambientais em relação à situação existente e das melhorias que serão implantadas.

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O déficit habitacional no Brasil é ainda um grande desafio. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2020, o país apresentava um déficit habitacional estimado em 3,6 milhões de moradias. Além disso, a distribuição desigual de renda e o aumento da população urbana são fatores que agravam a situação. Como garantir a sustentabilidade de nossas cidades sob este contexto?

De acordo com o art. 2º, I do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), a concepção de cidades sustentáveis compreende os direitos à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer e ao meio ambiente equilibrado. Isso guarda uma relação direta com o cumprimento das funções sociais da cidade, o que é indispensável para garantir a efetividade da política urbana e o bem-estar de seus habitantes, conforme dispõe o art. 182 da Constituição Federal de 1988.

Ocorre que, no Brasil, o desenvolvimento urbano é historicamente marcado por uma exclusão social enorme haja vista a enorme escassez quantitativa e qualitativa de moradia, de forma que grande parte das nossas cidades cresceram e estão à margem da legalidade, ocupando muitas vezes áreas geologicamente instáveis e/ou ecologicamente sensíveis.

Por força disso, a procura pela sustentabilidade nas cidades passa por um certo equilíbrio entre os interesses do mercado e os interesses coletivos no que se refere à moradia social e à gestão da informalidade existente. A Administração Pública precisa atuar no intuito de promover uma urbanização socialmente comprometida, e que possa levar em conta os elementos físicos, ambientais, sociais, jurídicos e culturais, uma vez que o urbanismo é e será sempre matéria de ordem pública e interesse social, nos termos do art. 1º, parágrafo único do Estatuto do Cidade.

Uma das formas de garantia da sustentabilidade nos espaços urbanos é a execução de programas de regularização fundiária urbana, em suas mais diversas modalidades, que possam promover o acesso às funções sociais da cidade na prática. Essa perspectiva pressupõe uma ampliação conceitual do que se entende por regularização fundiária urbana sob uma ótica mais integrada, multidimensional e funcional.

A questão da flexibilização de normas ambientais para realizar processos de regularização fundiária é complexa e polêmica, e tem sido objeto de debates e discursões na sociedade, bem como nas esferas políticas e jurídicas. Por um lado, a regularização fundiária é importante para o desenvolvimento econômico, a melhoria da qualidade de vida das populações e o combate à exclusão social e à informalidade. Por outro lado, as normas ambientais são fundamentais para proteger o meio ambiente e os recursos naturais, além de assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento. É possível identificar uma regra que possa ser comum a todos os casos?

Os contextos “informais” ou alternativos muitas vezes garantem a moradia e habitação de populações vulnerabilizadas (econômico e socialmente) por meio da segurança da posse, de forma que mais adequado do que combater a informalidade seria proceder a sua gestão e incorporação ao ordenamento territorial, aos moldes do que consta no art. 9º da Lei 13.465/2017.

Essa relação aparentemente contraditória entre informalidade e garantia ou segurança na posse pode ser visualizada nos cenários de ocupações em APP e outros espaços territoriais especialmente protegidos, uma vez que em princípio tais localidades são excluídas do mercado imobiliário formal, o que necessariamente representa uma diminuição dos custos de aquisição e manutenção e, por conseguinte, torna o imóvel mais acessível. Esse cenário justificou a edição da Resolução 369/2006 do CONAMA que ao dispor sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental que possibilitam a intervenção em APP, e que na prática criou uma espécie de programa de regularização fundiária sustentável de área urbana voltada às ocupações de baixa renda.

Agora a matéria já não tem mais tratamento infralegal apenas, já que a Lei 13.465/2017 alterou a Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal) de forma a disciplinar a REURB-S e a REURB-E nos arts. 65 e 65 respectivamente. Nesse mesmo sentido, cita-se a criação das chamadas ZOT (zona de ocupação temporária) que se caracteriza pela autorização de permanência de famílias de baixa renda em Unidades de Conservação e outras áreas ambientalmente protegidas mediante o atendimento das exigências impostas pelo Poder Público. As ZOT são destinadas as pessoas idosas, com transtornos mentais ou quaisquer outras condições que imponham risco de vida em caso de remoção forçada (pessoas hiper vulneráveis).

Desse modo, no que se refere à necessidade de respeito as normas ambientais para proteção do meio ambiente, em procedimentos de REURB, não há receitas prontas ou regras passíveis de serem aplicadas de forma unilateral a todos os casos. Justamente por isso há uma série de normas e instrumentos que são utilizados de acordo com os elementos definidores de cada núcleo urbano alternativo para que haja as devidas compensações ambiental e urbanística com o fito de manutenção e regularização fundiária de núcleos urbanos consolidados em APP.

A regularização fundiária não pode restringir-se a conferir um título de propriedade, necessariamente ela deve vir acompanhada investimentos na infraestrutura urbanística visando a melhorias nas condições de habitabilidade da população beneficiada. O Código Florestal, assim como a Lei 13.465/2017, permitem a aplicação do instituto nas ocupações localizadas em APP, exigindo a demonstração de melhoria das condições ambientais em relação à situação existente e das melhorias que serão implantadas.

É possível, em alguns casos especiais, constatada viabilidade e necessidade da preservação das moradias, que as normas proteções ambientais sejam ser flexibilizadas. A regularização fundiária de interesse social, voltada para ocupantes com baixa renda, mesmo que implique na supressão da proteção conferida às Áreas de Preservação Permanente pode, ao final, trazer ganhos ambientais, desde que o projeto seja executado na íntegra.

Os assentamentos informais, geralmente, impactam de forma negativa o ambiente nos seus entornos por não contar com saneamento básico, coleta de lixo, poluição dos corpos d’água. A simples remoção dos ocupantes não implica, necessariamente, na melhoria das condições ambientais, já que a área desocupada ainda terá de ser recuperada, e essas pessoas, inevitavelmente, procurarão outro lugar para morar, talvez até em outra área similar, onde vão continuar o ciclo de degradação.

É importante realizar uma avaliação ambiental para verificar a viabilidade de realizar a regularização fundiária nas APPs e identificar quais medidas serão necessárias para minimizar os impactos ambientais. Pode-se afirmar como tem sido a participação das comunidades locais na definição dos planos e nas tomadas de decisão?

Embora a participação popular seja um princípio do Direito Urbanístico e do Direito Ambiental, sendo assim obrigatória a sua observância nos procedimentos de REURB, o fato é que muitas vezes ocorre uma negligência desse aspecto. O resultado é um planejamento e uma execução de programas verticalizados e parcialmente descompatibilizados da realidade ambiental local, o que termina por comprometer a qualidade do serviço público prestado.

Isso implica dizer que é necessário criar e aperfeiçoar instrumentos que possibilitem a participação popular efetiva das populações locais no planejamento e na tomada de decisão em relação aos procedimentos de REURB. Afinal de contas, cuida-se de algo que deverá afetar significativamente a vida dessas pessoas.

Tal possibilitará a discussão e (de algum modo) o planejamento da cidade resistente/alternativa também por quem a vive e conhece diretamente a sua realidade, e não só pelos agentes que tradicionalmente pensam e reconfiguram o tecido urbano. Com isso, a REURB deverá se tornar mais inclusiva, eficiente, sustentável e contribua para efetivação da cidadania urbana e ambiental.

Como tem sido a aplicação e a manutenção de medidas de compensação ambiental para garantir a proteção das áreas preservadas e a conservação da biodiversidade? Pode-se apontar alguns estudos de caso?

Há vários estudos apontando para a não observância das obrigações ambientais assumidas no contexto de procedimentos de REURB. É preciso um maior rigor em relação às medidas compensatórias e mitigatórias, seja na sua definição ou na sua implementação.

Cumpre lembrar que as medidas mitigatórias possuem o objetivo de diminuir ou de evitar determinado impacto negativo, ao passo que as medidas compensatórias ocorrem em relação aos impactos impossíveis de serem evitados. Há que se ter mais fiscalização e mais planejamento nessa matéria por parte da Administração Pública, sob pena de a dimensão ambiental continuar como secundária.

Daí a importância da submissão ao licenciamento ambiental prévio, o que deverá garantir a regularidade ambiental do procedimento, que inúmeras vezes envolve espaços territoriais ecologicamente protegidos.

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