Pedro Puttini Mendes*
A leitura do artigo de Baldessari, Becagli, De Meo, Giordano e Paletto sobre a Nature Restoration Law (Nature Restoration Law: quali potenziali implicazioni per le foreste? Dendronatura, 2025) oferece uma chave muito útil para pensar, com mais precisão, a diferença entre a experiência europeia e a brasileira na disciplina jurídica da vegetação nativa.
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O Regulamento (UE) 2024/1991 foi editado para estabelecer regras de restauração de ecossistemas em escala da União, com a finalidade de recuperar uma natureza biodiversa e resiliente, contribuindo ao mesmo tempo para mitigação e adaptação às mudanças climáticas.
Em sua lógica geral, o regulamento desloca o centro da regulação ambiental para a ideia de restauração funcional do território, e não apenas para a preservação passiva ou para a delimitação de áreas juridicamente protegidas.
Essa diretriz aparece desde os fundamentos do regulamento, que associam a restauração à biodiversidade, aos serviços ecossistêmicos, à segurança alimentar, à redução de riscos de desastre e à resiliência climática. Também é relevante notar que a norma não se limita a habitats protegidos clássicos. Ela alcança ecossistemas terrestres, costeiros, de água doce, marinhos, agrícolas, florestais e urbanos, além de impollinators e rios, o que revela uma opção regulatória por uma governança territorial ampla e intersetorial.
O artigo comentado por Baldessari et al (2025) destaca exatamente esse caráter abrangente e a centralidade do Plano Nacional de Restauração, previsto no art. 14, como instrumento-chave para transformar metas normativas em intervenção concreta, monitorada e mensurável.
O regulamento europeu trabalha, em primeiro lugar, com uma meta global de restauração.
A própria estrutura da norma e seus considerandos indicam a ambição de cobrir, como objetivo comum da União, pelo menos 20% das áreas terrestres e 20% das áreas marinhas até 2030, alcançando até 2050 todos os ecossistemas que necessitem de restauração.
Não se trata, portanto, de uma norma puramente programática. O texto organiza deveres graduais e verificáveis, com marcos temporais e controles periódicos pela Comissão e pela Agência Europeia do Ambiente.
É justamente aqui que surge a primeira diferença estrutural em relação ao Brasil. No ordenamento brasileiro, a disciplina da vegetação nativa foi organizada sobretudo a partir do imóvel rural e de suas categorias jurídico-territoriais obrigatórias, como APP, Reserva Legal, CAR e PRA.
O eixo da pergunta jurídica brasileira foi historicamente este: qual é a área protegida, qual é o passivo, como ele se declara, recompõe, compensa ou regulariza.
Já na experiência europeia reforçada pelo Regulamento (UE) 2024/1991, a pergunta dominante é outra: como recuperar a funcionalidade ecológica do território com base em metas, indicadores e planejamento público integrado.
Essa diferença de racionalidade é mais profunda do que uma distinção entre proteção e produção. Ela separa um modelo predominantemente cadastral e dominial de um modelo mais orientado por desempenho ecológico.
Nos ecossistemas terrestres, costeiros e de água doce, o regulamento adota uma lógica de melhoria contínua e não deterioração.
A disciplina do art. 4 é relevante porque não se limita a impor medidas de restauração. Ela exige que os Estados-membros coloquem em prática medidas aptas a melhorar a condição dos habitats, reconstituir áreas de referência favorável e assegurar tendência contínua de melhora, além de prevenir deterioração significativa depois de atingido determinado estado ecológico.
Isso reforça a ideia de que a natureza, no sistema europeu, passa a ser regulada não apenas por status jurídico, mas por trajetória ecológica monitorável. Ao lado disso, a norma admite derrogações em hipóteses específicas, inclusive em razão de força maior, mudanças climáticas inevitáveis ou projetos de interesse público preponderante.
Esse desenho normativo ajuda a explicar por que o artigo de Baldessari et al, menciona possíveis tensões com orientações produtivistas.
O problema não é que o regulamento simplesmente rejeite a produção. Ao contrário, seus fundamentos reconhecem benefícios socioeconômicos da restauração, inclusive para agricultura, florestas e segurança alimentar.
A tensão surge porque, ao exigir melhoria contínua da condição ecológica e ao impor metas vinculadas a biodiversidade, conectividade e resiliência, a norma pode limitar práticas de manejo voltadas prioritariamente a rendimento, simplificação estrutural do povoamento ou exploração intensiva. Em outras palavras, o uso econômico deixa de ser o vetor primário da decisão e passa a ser condicionado por um padrão ecológico mínimo.
Nos ecossistemas urbanos, a disciplina é particularmente reveladora. O art. 8 determina que, até 31 de dezembro de 2030, os Estados-membros assegurem que não haja perda líquida da área total nacional de espaços verdes urbanos e da cobertura arbórea urbana, tendo como referência 2024.
A partir de 1º de janeiro de 2031, exige-se tendência de aumento da área de verde urbano e da copa arbórea urbana, medida periodicamente, até que se alcancem níveis satisfatórios definidos com base em evidência científica.
Aqui a legislação europeia revela algo importante para o debate comparado: o território urbano também é tratado como espaço de restauração ecológica, e não apenas de planejamento paisagístico.
Nos rios e planícies de inundação, o regulamento avança em outra frente estratégica. Seus fundamentos enfatizam a restauração da conectividade natural dos rios e a meta de recuperar ao menos 25 mil quilômetros de rios de fluxo livre na União até 2030, com atenção à remoção de barreiras artificiais obsoletas.
Isso mostra que a ideia de restauração não se limita a reflorestamento ou cobertura vegetal. Ela atinge processos ecológicos, conectividade hidrológica e funcionalidade territorial em sentido mais amplo.
No campo dos polinizadores, a norma também se afasta de uma visão puramente espacial. Ela exige reversão do declínio das populações de polinizadores e prevê a definição, até 2030, de níveis satisfatórios para essas populações. Isso é relevante porque reforça um raciocínio ecológico-funcional.
O que importa não é apenas a existência formal de área protegida, mas a recuperação de processos biológicos indispensáveis ao funcionamento do território, inclusive com repercussões sobre produtividade agrícola e segurança alimentar.
A comparação se torna ainda mais rica quando se examinam os ecossistemas agrícolas. Os considerandos do regulamento reconhecem expressamente que a União precisa de agroecossistemas sustentáveis, resilientes e biodiversos para fornecer alimentos seguros e acessíveis. Mais do que isso, a norma admite como práticas benéficas à biodiversidade a agricultura extensiva, a agricultura orgânica, a agroecologia e a agrofloresta. Não há, portanto, oposição absoluta entre produção e biodiversidade. O que existe é uma exigência de reorganização do sistema produtivo a partir de critérios ecológicos.
A metodologia adotada, na falta de um método comum de avaliação da condição dos ecossistemas agrícolas, foi fixar um dever geral de melhoria da biodiversidade agrícola, aferido por indicadores selecionados, como o índice de borboletas de pastagem, o carbono orgânico em solos minerais agrícolas e a proporção de terras agrícolas com elementos paisagísticos de alta diversidade. Também os pássaros de áreas agrícolas assumem papel de indicador-chave.
Esse ponto é especialmente importante para o leitor brasileiro.
No Brasil, o sistema jurídico da vegetação nativa foi construído muito mais em torno da reserva obrigatória dentro do imóvel do que em torno de métricas ecológicas da paisagem produtiva.
A União Europeia, por sua vez, caminha para exigir do território agrícola não apenas conformidade, mas desempenho ecológico.
A diferença é substancial. Enquanto o Brasil pergunta se o imóvel tem APP, Reserva Legal declarada e passivo em regularização, o modelo europeu passa a perguntar também se a matriz agrícola está recuperando biodiversidade, conectividade, carbono, polinizadores e heterogeneidade ecológica.
Outro capítulo relevante é o dos solos orgânicos drenados e turfeiras agrícolas. O regulamento prevê medidas de restauração e reumedecimento de turfeiras drenadas em uso agrícola, reconhecendo seus benefícios para biodiversidade, emissões de gases de efeito estufa e diversidade da paisagem, ao mesmo tempo em que admite usos produtivos alternativos, como formas de paludicultura.
Aqui aparece um ponto que merece ser sublinhado no artigo: a norma europeia não atua apenas pela contenção, mas também pela reconfiguração do uso econômico em bases ecológicas distintas. Ou seja, restauração e produção não são vistas necessariamente como polos excludentes; em certos contextos, a restauração passa a redefinir as modalidades possíveis de uso produtivo.
Nos ecossistemas florestais, o art. 12 talvez seja o dispositivo mais emblemático para o debate com o Brasil. Em vez de adotar um critério simples de área florestal, o regulamento exige melhoria da biodiversidade florestal com base no Common Forest Bird Index e no aumento de pelo menos seis entre sete indicadores complementares.
O Anexo VI explicita esses indicadores e suas métricas: madeira morta em pé, em m³/ha; madeira morta caída, em m³/ha; proporção de florestas com estrutura desigual etária, em percentual; conectividade florestal, em índice de 0 a 100; além do estoque de carbono orgânico, da proporção de florestas dominadas por espécies arbóreas nativas e da diversidade de espécies arbóreas.
O artigo de Baldessari e coautores percebe corretamente que esse desenho normativo altera a forma de pensar o manejo florestal, porque a floresta deixa de ser regulada apenas por existência ou ausência e passa a ser acompanhada por sua estrutura, composição, conectividade e desempenho ecológico.
Esse é, a meu ver, um dos trechos mais úteis para a comparação com o Brasil. O Código Florestal brasileiro avançou muito ao consolidar APP, Reserva Legal, CAR e mecanismos de regularização, mas o centro do sistema ainda é predominantemente declaratório, espacial e procedimental.
A legislação europeia, ao contrário, explicita um movimento para métricas ecológicas de resultado. É por isso que a tensão com orientações produtivistas, mencionada no artigo italiano, não decorre apenas de “mais proteção”, mas de uma mudança do próprio critério de racionalidade jurídica do manejo.
Ao mesmo tempo, a revisão integral do regulamento mostra que seria simplificador apresentar a norma europeia apenas como um regime de restrição. O texto contém diversas cláusulas de compatibilização.
O art. 6 presume, para certos fins, que projetos de energia renovável, suas conexões à rede, a própria rede e estruturas de armazenamento estão em interesse público prevalente, admitindo inclusive dispensa de demonstração de alternativa menos danosa em determinadas circunstâncias, desde que haja avaliação ambiental estratégica ou avaliação de impacto ambiental. O art. 7 faz movimento semelhante em relação à defesa nacional. Já o art. 14, ao tratar do preparo dos planos nacionais, obriga os Estados a identificar sinergias com mitigação e adaptação climática, neutralidade da degradação do solo, prevenção de desastres, agricultura, florestas e energia renovável.
Isso significa que a legislação europeia não ignora os demais usos do território. Ela procura subordiná-los a um esforço estruturado de coordenação ecológica. Essa camada de compatibilização é relevante para o debate brasileiro porque evita caricaturas.
A União Europeia não está regulando vegetação nativa ou ecossistemas apenas para “tirar terra da produção”. O regulamento reconhece a necessidade de coordenar restauração com agricultura, silvicultura, energia, orçamento, infraestrutura e participação social.
O art. 15 reforça isso ao exigir que cada Plano Nacional de Restauração cubra o período até 2050, com prazos intermediários, quantificação das áreas a restaurar, mapas indicativos, justificativas de eventuais derrogações e descrição das medidas planejadas. O plano, portanto, não é mera carta de intenções. É uma peça de governança territorial, técnica e juridicamente estruturada.
Também merece acréscimo, no artigo, a dimensão institucional da norma. O regulamento exige que a preparação dos planos seja aberta, transparente, inclusiva e efetiva, com participação precoce do público e dos stakeholders relevantes. Além disso, a Comissão e a Agência Europeia do Ambiente assumem papéis centrais no acompanhamento, na avaliação da suficiência dos planos e na verificação do progresso.
O regulamento ainda enfatiza o uso de monitoramento avançado, sensoriamento remoto, novas tecnologias, sistemas de dados acessíveis e relatórios periódicos.
Essa parte institucional reforça mais uma vez a diferença para o Brasil. Aqui, embora tenhamos importante base tecnológica, especialmente em cadastro e monitoramento remoto, a governança da vegetação nativa ainda se concentra muito mais na verificação de conformidade do imóvel do que numa arquitetura contínua de monitoramento da qualidade ecológica do território em escala sistêmica.
Há ainda um aspecto final que vale incorporar. O regulamento europeu reconhece a necessidade de financiamento público e privado para a restauração e admite esquemas de apoio a proprietários, agricultores, silvicultores, pescadores e outros gestores que implementem medidas restaurativas.
A norma menciona fundos europeus, instrumentos de apoio, iniciativas privadas e até esquemas inovadores relacionados à remoção de carbono. Esse ponto é central para a leitura comparativa.
O Brasil possui obrigações territoriais fortes, mas ainda convive com baixa densidade de mecanismos capazes de remunerar, com previsibilidade e escala, a conservação qualificada, a restauração e o uso sustentável da vegetação nativa. A Europa, ao menos na moldura desta norma, sinaliza um esforço maior de combinar dever ecológico com suporte institucional e financeiro.
Ao final, a comparação mais honesta talvez seja esta.
O Brasil construiu um dos mais complexos sistemas jurídico-territoriais de proteção da vegetação nativa em imóveis rurais, com obrigações espaciais e instrumentos de regularização.
A União Europeia, com a Nature Restoration Law, avança para uma etapa em que a questão central já não é apenas delimitar o que deve permanecer protegido, mas restaurar funções ecológicas do território com base em metas, indicadores, planos, financiamento e monitoramento. O contraste não é entre conservação e produção.
É entre dois modelos de governança. Um, mais voltado à conformidade fundiária e ambiental do imóvel. Outro, mais orientado à performance ecológica do território.
Para o Brasil, a lição não é copiar a Europa. É perceber que a próxima etapa da governança da vegetação nativa talvez dependa de um salto de qualidade.
Não basta mais saber onde está a área protegida e qual o passivo a regularizar. Será cada vez mais necessário medir conectividade, qualidade ecológica, resiliência, biodiversidade funcional e serviços ecossistêmicos, construindo pontes mais eficazes entre direito, produção e gestão territorial. Nisso, a Nature Restoration Law oferece menos um modelo pronto e mais um espelho provocativo.
Referências
Regulamento (UE) 2024/1991 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2024, relativo à restauração da natureza e que altera o Regulamento (UE) 2022/869, disponível em https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1991/oj, acesso em 22/04/2026.
Baldessari S, Becagli C, De Meo I, Giordano D, Paletto A. Nature Restoration Law: quali potenziali implicazioni per le foreste? Dendronatura, 2025, disponível em https://www.dendronatura.net/la-rivista/i-numeri-di-dendronatura/dendronatura-n-1-2025/, acesso em 22/04/2026.
* Advogado (OAB/MS 16.518), Consultor e Professor em Direito Agrário e Ambiental. Doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental, Mestre em Desenvolvimento Local, Pós-Graduado em Direito Ambiental e Processo Ambiental. É comentarista de Direito Agrário para o Canal Rural e colunista da Scot Consultoria. Organizador e coautor de livros em direito agrário e ambiental. É membro fundador da União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA). Foi Presidente da Comissão de Assuntos Agrários e Agronegócio da OAB/MS e Membro da Comissão de Meio Ambiente da OAB/MS e OAB/SC.
ISSN 3086-0415, edição de Luiz Ugeda.
